三、制定《办法》的指导思想与总体思路
制定《办法》的指导思想与总体思路是：以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，认真落实党中央、国务院决策部署，牢固树立新发展理念，深入贯彻落实科学发展观，遵循“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期治理地下水思路，按照实行最严格水资源管理制度的要求，坚持保护优先、全面节约、合理开发、高效利用，通过采取综合措施，合理配置本地地表水和地下水等水源，主要依托建设区域地表水供水工程，加快替代超采区地下水开采；严格地下水保护与开发利用管理，着力解决地下水超采问题，促进湛江市地下水资源可持续利用和经济社会可持续发展。
四、草案的主要内容
草案共有四十条，对我市地下水管理的管理机构职责、基本原则、地下水开发、利用规划、超采治理、污染防治、日常管理与监督、法律责任等方面内容作了规定。
（一）明确了地下水管理部门的权限和职责
一是明确了地下水管理部门的权限和职责。第二、三条对地下水的定义及管理地下水应当遵循的工作原则作了规定。二是明确了地下水管理部门的权利义务。第四条对市、县（市、区）人民政府水行政主管部门的管理职责做了概括性的固定。在第二章规划部分对各个部门应当履行的规划职责进行了划分。第三章保护对水行政主管部门总量控制和水位控制任务进行了规定。对相关部门应当履行的禁限采取区动态调整、海（咸）水治理、各类污染治理、报废、闲置等取水井的处置等事务都规定了明确的责任主体。第五章监测与监督规定了水行政部门、各个政府部门、单位和个人应当在监测中履行的职责进行规定。并把地下水管理与保护考核纳入考核。第六章法律责任对政府部门应当承担的法律责任进行了规定。基本作到了权责清晰、相互配合。
（二）明确了超采治理的目标
超采治理是近期要完成的目标，也是《办法》重点关注的事项。《办法》从地下水超采区水资源条件和实际状况出发，结合湛江市经济社会发展和生态建设需要，科学规划地下水资源开发利用总体，严格实行总量控制和水位控制制度，实行计划用水，采取综合措施，强化节水。通过在地下水禁采区内禁止任何单位和个人取用地下水的严格限制措施，通过地下水回补等方式尽快完成超采治理任务。
（三）明确了地下水利用的目标和方式
在我市完全以地表水取代地下水之前，地下水的利用仍然是无法避免的。为规范我市地下水资源的合理利用，《办法》明确了地下水利用的行政主管部门是水行政主管部门。水行政主管部门必须在年度取用水计划内行使行政许可权，确保水资源使用在合理和可承受限度内。
为了保证地下水的水质，《办法》规定了生态环境部门、农业农村部门等部门对水源污染进行防控治理的责任，做到多部门协作，确保地下水水质安全。
（四）强化了以市场化方式调控水资源的利用
除了在地下水利用的宏观方面进行调控，为了在微观层面有效激发社会个体节约利用地下水资源，水资源费分级制度也被采用。这一制度将有效激励地下水使用者节约资源，减少地下水资源的浪费。
（五）强化地下水管理部门责任与监督
为落实国家机关责任，杜绝不作为、乱作为现象，草案对地下水管理机构的责任与监督作了规定。第三十三条对监管部门的法律责任进行了规定。此外，《办法》规定了严格的法律责任，提高了违法成本，加大了处罚力度，保证了《办法》的刚性和约束力。规定未经批准取水的责任，对报废、闲置等取水井的责任；规定了侵占、损坏或者擅自使用、移动地下水动态监测、取水计量监控设施及其标志，篡改、伪造监测数据或者干扰数据准确性，确保地下水监控设施设备的安全。
《湛江市地下水管理办法（送审稿）》解读
湛江市水务局
为便于公众及各相关部门理解、执行本《办法》，现就有关问题解读如下。
一、制定背景
随着我市经济社会发展和城市化进程的加快，我市地下水资源面临着诸多问题。我市属于地表水资源匮乏城市，生活及工农业生产用水目前主要通过集中开采深层地下水以加以解决。由于长期使用地下水，造成了地下水超采地面沉降，地下水污染，海（咸）水入侵，岩溶地面塌陷等问题，对我市的饮用水安全和生态环境安全造成了一定的影响。
为保障我市饮用水安全，生态环境安全，湛江市在市委市政府高度重视下，加大我市地表水替代地下水工程进度，同时采取多种措施，治理地下水超采及地下水引发的生态、环境问题。进行超采治理和地下水保护，需要建立健全适合湛江市市情的法规体系，并且还需要根据我市地下水资源特点和形势，制定专门的地下水资源管理《办法》解决我市地下水资源使用和管理中的现实问题。为了进一步保障我市用水需求与用水安全，出台《办法》对我市地下水资源进行统一管理，科学保护地下水资源已经刻不容缓。通过出台针对性强、效力高、可操作性的《办法》，可以进一步加强我市地下水资源保护力度，保证我市水资源利用实现从地下水为主向地表水为主的转换，可以为我市构建长效化、常态化的地下水保护机制提供坚强的法律保障。
二、《办法》的主要内容
《办法》共七章四十条。第一章总则，确定了地下水管理的立法目的和依据、适用范围、基本原则、管理体制、政府的宣传及鼓励政策、公众参与等内容。第二章规划，明确了市人民政府水行政主管部门与有关部门在编制、协调、实施、评估湛江市地下水保护与利用规划、地下水污染防治规划方面的职责和权限。第三章保护规定了地下水取用控制制度、地下水禁限采区的划分及保护制度、禁限采区动态调整制度、地下水回补、海（咸）水入侵防治、点源污染防治、农业面源污染防治、勘查、采矿等活动污染防治、报废、闲置等取水井的处置等内容，建立起了全方位的地下水保护体系。第四章开发利用，规定了年度取用水计划、水资源论证、地质灾害危险性评估、取水许可及阶梯水资源费、鼓励节约用水等内容。第五章监测与监督，规定了政府水行政主管部门、自然资源、生态环境等主管部门各自的监测责任，取用水单位和个人的报告义务、地下水计量监测设施设备的安装、使用、保护等内容。第六章法律责任，规定了相关行政主管部门不履行管理职责或用水单位违反《办法》规定应承担的法律责任。第七章附则，规定了《办法》的施行日期。
三、主要内容解读
（一）明确了地下水管理部门的权限和职责
首先是明确了地下水管理部门的权限和职责。《办法》第二、三条对地下水的定义及管理地下水应当遵循的工作原则作了规定。其次明确了地下水管理部门的权利义务。第四条对市、县（市、区）人民政府水行政主管部门的管理职责做了概括性的固定。在第二章规划部分对各个部门应当履行的编制、协调、实施、评估职责进行了划分。第三章保护对水行政主管部门总量控制和水位控制任务进行了规定。对相关部门应当履行的禁限采取区动态调整、海（咸）水治理、各类污染治理、报废、闲置等取水井的处置等管理事务都规定了明确的责任主体。第五章监测与监督规定了水行政部门、各个政府部门、单位和个人应当在地下水水位和水质监测中履行的职责进行规定。并把地下水管理与保护考核纳入考核。第六章法律责任对政府部门应当承担的法律责任进行了规定。基本作到了权责清晰、相互配合。
（二）《办法》如何进行地下水超采治理？
地下水超采治理是《办法》重点关注的事项。《办法》从地下水超采区水资源条件和实际状况出发，结合湛江市经济社会发展和生态建设需要，科学规划地下水资源开发利用总体，严格实行总量控制和水位控制制度，实行计划用水，采取综合措施，强化节水。通过划分地下水禁采区和限采区并实施不同地下水保护措施，可以有效地保护地下水水位，防止超采区地下水环境恶化。《办法》规定了地下水回补和地下水水源涵养的方式对地下水进行保护。除此之外，湛江市政府加大投入，加快我市地表水资源建设，逐年降低地下水开采量，实现以地表水源为主，地下水源为辅的供水格局，彻底优化我市水资源利用格局，为我市地下水超采治理提供了有力的保证。
（三）《办法》如何规定我市地下水的利用？
在我市完全以地表水取代地下水之前，地下水的利用仍然是无法避免的。为规范我市地下水资源的合理利用，《办法》明确了地下水利用的行政主管部门是水行政主管部门。水行政主管部门必须在年度取用水计划内行使行政许可权，确保地下水水资源的使用在合理和可承受限度内。
为了保证地下水的水质，《办法》规定了生态环境部门、农业农村部门等部门对水源污染进行防控治理的责任，做到多部门协作，确保地下水水质安全。
为了鼓励居民节约用水，《办法》规定了居民生活用水阶梯水价制度，执行水资源费累进加价制度。这些制度可以从宏观和微观方面保证地下水的利用在可承受范围内。
（四）《办法》禁止居民使用井水吗？
我市是历史性干旱区，自古以来就采用钻井取水，但由于当时的经济社会及技术等条件所限，开采深度及开采量有限。随着我市经济和社会生活的发展，地下水开采数量逐渐增加。由于早期地下水的开采多源于各开采单位的自发行为，无论是取水井的分布、开采层次还是取水量的多寡均取决于各单位的实际需要，缺乏系统科学规划，局部地区出现开采区域集中、开采层位集中、开采时间集中的“三集中”开采现象，部分区域地下水取水井向工业集中区集聚，容易出现地下水水位降落漏斗需进行调整优化。湛江市区是目前全省地下水开采井数量最多、密度最大的区域。为了保护我市地下水资源，我市将加大地表水替代地下水资源的力度，进一步强化对单位、个人打井取水行为的管理。逐步减少不必要的地下取水井，对报废、闲置或者施工未建成的取水井，实施封填。
（五）《办法》如何解决硇洲岛农业用水问题？
硇洲岛为小型浅层地下水严重超采区，由于硇洲岛内没有任何江河湖泊和大中型蓄水设施，地表水资源非常紧缺，长期以来，区内居民均靠开采地下水维持生活与生产活动。2004年，发现该岛部分地段地下水位下降至海平面以下，并引发了海（咸）水入侵生态环境问题，使岛内近海地带地下水水质发生不同程度咸化。2004年发现海水入侵以来，市、区、镇政府及相关部门高度重视岛上地下水超采的治理工作，采取调整岛上种植结构、开展农业节水、建设集中安全饮水工程和实施阶梯水价等措施对地下水进行压采，取得了一定成效，但尚未彻底解决岛上居民生产和生活对地下水过度依赖的问题。为解决硇洲岛地下水严重超采问题，《办法》规定在硇洲岛严格控制地下水的开采，保持地下水水位不低于海平面或者咸水区域的地下水水位。禁止在距离海（咸）水边界一公里内新建、改建或者扩建地下水取水工程，已经建成的地下水取水工程应当按照水行政主管部门的要求回填封井。综合考虑硇洲岛实际情况，在积极解决硇洲岛居民饮用水问题的同时，在农业生产方面，大力推广应用高效节水灌溉、农艺节水等农业综合节水技术，提高灌溉用水效率。在生活用水、其他生产用水方面，积极推广先进节约用水技术、工艺和设备，采取循环用水、综合利用及废水处理回用等措施，实施技术改造，降低用水消耗。
（六）公民应当怎样保护地下水监测设施设备？
地下水监测设施和设备是地下水科学管理的基础。《办法》对地下水水位、水量、水质、水温等地下水动态监测工作责任作了规定，对地下水数据的采集、传输、处理、储存监测也作了明确规定。《办法》规定，取用水单位和个人发现地下水可能受到污染的，应当及时向生态环境主管部门报告；发现地下水位下降异常的，应当及时向当地水行政主管部门报告；发现坍塌、裂缝、水中大量挟带泥沙等异常情况时，应当立即停止取水，采取相应防护措施，并及时向水行政、自然资源、住房和城乡建设行政主管部门报告。《办法》还规定达到一定取水规模的地下水取水单位和个人，应当安装地下水取水在线计量监控设
